杜中宵道：“一般来说，国内有乱，应该由厢军解决。乱子过大，厢军解决不了，才由中书行文枢密院，派出禁军平乱。一旦出动禁军，就是敌我之战，不一样了。”
文彦博摇了摇头：“这样如何使得？便如前几年的恩州王则之乱，不动用禁军，岂能平定？迁延时日必然生变，更加难以处置。”
杜中宵道：“相公，似王则之乱，多少年才有一次的事情。若是发生，中书行文枢密院即可。若是军制改完之后，当时参战的许多军队，本来就该是厢军序列。以后的禁军，专用于对外战事，跟厢军会有很大区别。差的可不是士卒，而是方方面面。”
文彦博道：“终究都是军队，又能差到哪里？便如前几年，陕西一路，多用弓箭手，还不一样？”
杜中宵摇头：“可是不一样了。禁军之中，会多炮兵，多骑兵，都是贵重兵种。而厢军则是以步兵为主，主要在国内防盗贼。没有炮兵骑兵，战力可是相差非常之大。”
说到这里，诸位大臣一下想起来，现在的军队跟以前已经大不一样了。特别是炮兵，在军队中的作用突出，有和没有，大不一样。此次进攻党项顺利，便就与党项的炮兵不利有关。厢军没有炮兵，在禁军面前就不堪一击，跟以前完全不一样了。
赵祯道：“太尉之意，现在天下一统，禁军以后专用于对外，对内则由厢兵负责。其间或有不方便的地方，以后慢慢再议，现在先这样定下来吧。太尉，除了枢密院和三衙，禁军如何编制？多少人数？”
杜中宵道：“依臣这些年带兵的经验，军中编制以指挥为基础，一指挥四五百人，编制就实在太小了。一到战时，再行编组，往往不能应付大规模战事。禁军编制，必须以战争为基本原则，以符合战的规律才是。根据经验，一路兵马三到五万人为宜，此人数便就是军中最大编制。”
文彦博道：“三五万人，一人为帅，太尉不记唐朝藩镇之祸？”
杜中宵道：“相公说的是，如此编制，首要的就是不要变成藩镇。所谓军权，无非三样，一是指挥之权，一是人事之权，一是财权。是以军中将领，分指挥官和庶务官，指挥官单独编列。原则上，指挥官序列归于枢密院，庶务官则归于三衙。不过，这还要分级别，最基本的编制，还是要依赖军中管理。”
这话出口，文彦博想了一会，道：“如此做，还是要看指挥官能不能压住庶务官。若是指挥官在军中一手遮天，还是能保其不会自成一体，不听朝廷军令。”
杜中宵道：“新的军制，就是要求指挥官在军中不能一手遮天。凡是军中庶务，三衙有专门的衙门管理，军中的庶务官，也都隶属其下。没有人事权和财权，指挥官只能禀命而行，无非如此。”
其实事情当然不会如此简单，权力如何，要看是谁为将。唐朝的藩镇也不是一开始就是那样，是一步一步发展起来的。制度上预防，但意外来临的时候，这些预防措施完全失效，谁有办法？杜中宵只能这么说，要改变禁军不能打大仗的毛病，就必须加大军队编制。小编制，一到打大仗的时候就失灵，很难发挥出全部战力。将从中御，临战授阵图，都是与小编制相适应的，并不适合实际需要。
文彦博想了想，还是摇头：“此事不小，还是看太尉新的军制如何，才能够下定论。”
杜中宵道：“相公说的是，具体如何，还要看三衙和枢密院的编制权限。两者能发挥职责，才能限制地方将领。不过，为防藩镇，还有一条，就是军中用流官。刚才说到最小的编制，就是这个意思。到了这个最小编制之上的官员，必须都是流官才行。有任期，一般不许连任，到期换到其他军中。”
韩琦道：“便如地方官一样么？任期一到，便就别调他处。”
杜中宵点头：“不错，便如地方官一样。按照以前在河曲路带兵的情况看，依河曲路军制，这个基本编制设定为营比较合适。一营一千余人，指挥使三年或五年一任，期满调往其他军中。指挥使以下的将领，可以在本军中调任，指挥使以上，必须调往其他军中。”
文彦博点了点头：“如此，倒是要的。将领为流官，就难拉拢兵士，化兵为私有。只是，这样频繁地调来调去，又怕会出兵不识将的毛病。上下同欲者胜，兵不识将，很难做到这一点。”
杜中宵道：“所以军中必须增加将领，管理各种庶务。指挥官不必花心思在庶务上，只要用心于指挥，花心思与士卒同欲，容易许多。”
文彦博点了点头，没有再多说。其实现在军中，指挥使以上的官员，也是调来调去。能在一个地方带兵数年，甚至十年以上的，实际少之又少。只是没有制度化，更多靠的是人为调动。杜中宵的改革，是把各职位的任期制度化，将领彻底流官化，完全改变军中封建的传统。
张昇道：“军中将校士卒，多是携家带口住在一起。低级将领为流官，则家人难住在一起，许多不方便。而若是允许低级将领携带家眷，则就显得混乱。”
杜中宵道：“不错，确实是这样。所以军中的低级将领，都有任期。官职越是低微，任期越短。也就是说如果不能在军中升上去，便就早早除役，一家团聚。”
赵祯道：“如此说来，军改之后，不但是军中士卒不再一士当兵，就连低级将领也不是了么？”
杜中宵点头：“回陛下，正是如此。军队要保持活力，就要能进能出。如果入了军营，便就要一辈子当兵，对于很多人来说，当兵就成了混日子了。再者让他们早寻出路，不必在军中沉沦下僚，对于将领们也是好事。现在许多将领，在军中为奉职、殿直，数十年不得迁，实在无益。”
宋朝的禁军以前是终身制，士卒都要当一辈子兵，更何况将领。由于僧多粥少，许多将领往往在低级职位上沉沦数十年，就连规定的五年一迁都做不到。便如杨文广，在立军功前，做了二十多年班直。如果不是兄弟都是恩荫入仕，不需要他养活，日子很难过下去。
文彦博道：“既然是将领，便就是官员，纵然除役了总不能朝廷不管。”
杜中宵道：“相公说的不错，朝廷应该有官职，给这些人。新的军制下，将领都需要认字，会基本的管理，也可以胜任其余职务。现在朝廷除了以前的官员，还有工厂，还有营田务，都可以安排除役的将领到里面任职。低级官员，也不费多少钱粮。”
军队的退出机制，怎么安排，是个大题目。一时之间，所有的人都不说话，都在思考。
军中待遇不好，俸禄不一定到手，许多人不愿意在军中待下去。前几年，年年都有士卒逃亡，一年数千人甚至过万。若是朝廷不管，要不了多少年，禁军就只剩下虚头编制了。但问题是，越是有能力的人越是逃亡，不在军队，他们在其他地方也可以过上好生活。而越是老弱病残之类，越是留在军中。更不要说那些世代从军的人家，他们的关系盘根错节，这种时候更是把持权力。
士卒逃亡朝廷发愁，让军队的人正常退出，朝廷同样发愁。士卒还好说，无法让地方从赋税徭役上给予优惠即可，并不是大负担。将领不同，他们不当兵了，朝廷也要养起来。数量一多，不堪重负。
议论了一会，一时之间各人有各人的意见，很难统一起来。赵祯道：“此事涉及千头万绪，一时之间难以说清楚。杜太尉回去，与枢密院官员仔细讨论，编出章程，让群臣集议之后，才可施行。”
第125章 规划
枢密院官厅，杜中宵和田况以及副使张昇、曾公亮和富弼坐在一起，商议军制改革的事情。
杜中宵道：“要改军制，首先第一条，就是要有钱，其次有人。有了钱有了人，才能谈后边的怎么改的问题。这几年朝廷钱粮多收许多，去年王安石到了叶州后，改了许多东西，估计这两年，中书推广到其他地方后，还会多收一些。也就是说，现在改军制，钱是不缺的。”
田况道：“灭了党项之后，圣上决意恢复燕云之地，击败契丹大军。此次军改，是权衡再三，决意要做的事情。钱粮不是问题，朝廷收上来的钱，本来就是要用的。但适才杜太尉所说的人，我们还是要考虑清楚。不要定了章程，结果却没有足够的人手来做，徒惹别人笑话。”
杜中宵点头：“不错，一时之间，难有合适的人手。所以我们规划军改，一定要想到做每件事的人手。此次军改，依我看分成三个部分。一是枢密院，主管军令、后勤、情报和赏功，如何设置衙门，衙门的人需要什么要求。二是枢密院，主管军政、军法和动员，应该设置哪些衙门，怎么选人。第三个是各地驻军，怎么编制，怎么要求，如何保障，战时什么样子，平时什么样子。”
曾公亮道：“太尉，所谓军令、军政，到底主要包括哪些内容，可否明言？后勤、情报、赏功，军法和动员，都能想象是做什么的，惟有军令军政，实在有些说不清。”
杜中宵道：“军令和军政说得简单一点，就是养兵和用兵。所谓军政，就是招人和除役、日常的管理、发粮发饷、日常训练、将士升迁。所谓军令，指的是作战。日常军队如何布防，遇到了战事，用多少军队，用哪些军队，怎么指挥，谁来指挥，具体军略，都在其之内。所以军政管的是全国禁军，军令则是枢密院和帅司，以及隶属的衙门。两者分开，圣上总兵柄，同时照顾战时和日常。”
曾公亮点了点头：“原来是这个意思，倒与现在三衙和枢密院差不多。”
杜中宵道：“这本来就是枢密院和三衙分立的用意，只是其下衙门不齐，官吏不足，许多事情便就废弃了。现在朝廷钱粮不缺，自然该补起来。”
宋朝延袭五代，分设枢密院和三衙，本是历史惯性。这两个衙门，其实不是为了军令和军政分离设立的，不过五代特殊的环境，加上历史的演变，有了这样的作用。
三衙本就是历代的军队管理机构演变而来，入宋以后逐渐分权，成了三个衙门。为了互相牵制，上面不再设总的军队管理官职，如殿前都检点。枢密院本是内府，是皇帝亲信，演变到现在，实际成了指挥战事的机构。由于两者职责不明确，随着官员不同，职权也有变化。
新的军制改革，如果不考虑晚唐五代藩镇的教训，把军权重新集中起来，是不可能的。必须在其中加入制衡，让皇帝绝对掌握军队，才能被认可。杜中宵所做的，其实是后世通行的做法，就是把军令和军政分开。一个衙门管军，一个衙门用兵，军权总于皇帝。
杜中宵道：“现在枢密院所管甚多甚杂，军令自不必说，其余军队布防，将领千迁，几乎是无事不与。改制之后，管的事情实际少了，但要求细了。要按照情报和后勤，设立专门衙门，选训人才。至于赏功，倒不太难，依法令而行即可。”
田况道：“真正难的，一是三衙，二是帅司。三衙现在只管版籍及诸般杂事，真正军政实际管得不多。要么归于枢密院，要么归于统兵官，而不归于三衙。要让三衙管军政，必须要大改，增加大量将领官吏才可以。下在的帅司也是同样，虽有判官、参议官和机宜文字，依新的军制，官员还是太少。”
杜中宵道：“我们先定出个大致的样子，供圣上和大臣参详。具体要如何做，总要有了合适人选一起商量才好。帅司其实仿枢密院，简略一些，倒没有那么复杂。真正要议的，是各军编制。”
说起编制，张昇和曾公亮都摇了摇头，没有说什么。